证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
剔除过时的、不重要的支出项目，所有支出预算以“零”为起点，做到基本民生按标准核定、人员经费按测算生成、运转支出按定额编制……自今年政府工作报告将“零基预算改革”纳入重点任务以来，基层财政部门已广泛参与改革进程中，并已取得一定的改革成效。
与此同时，证券时报记者从基层财政部门了解到，基层财政在推进零基预算改革过程中，缺少配套支持措施，“保基本”与“促改革”过程中存在冲突。为保障改革顺利推进，需加快完善相关法律法规，推进预算管理信息化建设。
基层改革见成效
深化零基预算改革，是党的二十届三中全会作出的重大部署。在这场事关各级财政部门的改革攻坚战中，基层财政部门作为改革“最后一公里”的落实者，其改革成效事关国计民生。目前，多地基层财政部门在推进零基预算改革过程中，已经探索出一系列各具特色的实施路径。
在江西省泰和县，当地的2025年预算共清理一次性项目、到期项目及压减专项支出1.97亿元；在云南省大姚县，当地财政局通过人员支出动态调整，自2024年以来每年减少预留经费6000万元以上，腾出财力保障重点项目；在湖南省临武县，当地财政局通过重新梳理并取消现行支出政策，压减支出1484万元……今年二季度以来，越来越多基层财政开始披露零基预算改革初步成果。
记者从东部某县级财政局了解到，当地已开展一系列零基预算改革工作，包括对项目分级分类，实行项目清单制管理；根据项目类别建设绩效指标体系，组织全县开展绩效自评；优化预算编制体系，整合专项资金39类。通过重新构建财政支出标准体系，该县每年可节约预算资金约1400万元。
在学习借鉴先进地区做法之余，部分基层财政部门还探索出可落地的零基预算改革操作范式。例如，江西省南昌县探索从源头上控制预算编制，将所有支出事项统一纳入滚动项目库，实施“先入库、后预算”的刚性把关；广州黄埔区在梳理项目过程中引入竞争性分配机制，试点部门通过公开“擂台比选”争取预算等。
“全国区县财政部门在推进零基预算改革过程中，已形成一套较为清晰且可复制的‘县域经验谱系’。”上海国家会计学院现代产业发展研究中心副主任钟世虎对记者表示，“花钱必问效、无效必压减”的改革导向在基层落地见效。
“保基本”挤压改革空间
作为改革“最后一公里”的落实者，基层财政部门在推进零基预算改革的过程中，还需直面基层实际困难和历史遗留问题。当下，部分基层财政较为突出的“三保”支出压力，已影响到基层零基预算改革的推行。
前述东部某县级财政局有关负责人向记者描述了当地“保基本”与“促改革”之间的矛盾——人员工资、社保缴费、债务本息等刚性支出在该县财政支出占比超过65%；教育、科技等属于法定支出，教育经费要求“两个只增不减”。因此，在刚性、法定支出完成足额保障后，真正能通过零基预算重新分配的剩余预算资金较少，改革难以推进。若压缩法定支出规模，又可能面临审计问责，导致财政部门在零基预算改革中“不敢动、不愿动”刚性、法定支出。
坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，是财政部门不变的要求。但对于部分法定支出领域，部分业界人数认为其掣肘改革进程。上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲对记者表示，一些领域项目支出受法律等约束，每年必须保持一定幅度增长，这使得零基预算改革效果受到限制。
此外，在涉及人员工资等刚性支出时，基层单位依然存在“护盘子”的惯性，对预算压减天然排斥。威海市审计局今年4月发布的工作研究报告指出，部门单位的经费只能增加不能减少，或者需要保持相对稳定才能被部门单位所接受，导致支出结构僵化固化问题比较突出。
配套措施待完善
作为一项破旧立新的财政创新举措，零基预算改革对地方治理能力提出了更高的要求。但在前述财政局有关负责人看来，基层财政仍处于改革摸索阶段，且缺乏法律法规、信息化建设等配套措施。“基层人员对零基预算所需的成本效益分析、绩效指标设计等技能掌握不足，依赖‘上级文件怎么写，预算就怎么编’的被动执行模式，难以满足改革需求。”
针对当前基层改革困境，业内人士普遍呼吁加快推进法律法规、信息化建设等配套措施，保障改革顺利推进。前述财政局有关负责人建议，调整教育、科技等法定支出与财政收入“硬性挂钩”的规定，改为设定弹性区间，例如“原则上不低于财政收入增幅，特殊年份可适当下调”等，为零基预算腾出调整空间。同时，扩大专项资金统筹权限。允许县级对用途相近的上级转移支付资金（如乡村振兴类资金）进行整合，打破“专款专用”限制，按零基预算原则重新分配。
尽管基层预算编制已使用省市统一的预算一体化系统填报，但基层财政在引入人工智能（AI）、大数据智能校验方面往往投入力度不足，在筛选识别项目、成本测算、价格压减等环节，区县财政部门往往需要人工审核。东北某地级市财政局有关负责人向记者指出，传统基数预算侧重财务核算，而零基预算要求项目论证、成本效益分析等技能。基层财政预算编制人员中绩效评价经验不足，且人均负责项目多，工作量大，预算编制压力大。
部分地区已经开始重视信息化建设，例如江苏省徐州市财政局近日宣布将以“AI+”赋能零基预算改革。钟世虎认为，可以由省级统筹建设“区县财政数据中枢”，通过“省—市—县”三级大数据共享，真正实现“同表比对、实时巡检、异常即停”。
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